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Condena en costas a la Administración por allanamiento. No siempre

Miguel Ángel Manzano Fernández

09/10/19

Cuando se entra en el juzgado para pleitear, suele decirse que “quién pierde, paga”. Y es lo que ha tratado dejar claro el Supremo el pasado mes de julio, al aclarar que se imponen las costas por allanamiento, sin importar el momento en que se produzca. En su afán por unificar doctrina, vino a establecer para la Administración se allana en juicio antes de contestar a la demanda, pagará las costas. No obstante, como veremos, todavía es posible que resulte relativamente indemne en determinadas circunstancias. Así que, anticipándonos a la conclusión final, si la Administración se allana, paga las costas. Pero puede ser que no.

 

Un sistema pervertido en favor de la Administración

 

“El que pierde paga” (”criterio objetivo del vencimiento”). Este criterio tiene matices, pero sigue una lógica de funcionamiento relativamente satisfactoria en el ámbito civil. Ahora, cuando la otra parte es la Administración y la jurisdicción la contencioso-administrativa, los matices se convierten en privilegios.

Como decimos, en el caso de la Administración, el régimen legal se ha distorsionado tanto que ha servido para el atropello indiscriminado del ciudadano de a pie, sobre todo en materia tributaria. No han sido extraños los actos administrativos manifiestamente contrarios a Ley, muchas veces con el único fin de recaudar a toda costa. Cuando el asunto era de pequeña cuantía no compensaba incurrir en gastos necesarios para contratar profesionales y formalizar un recurso, y se optaba por pagar o dejar estar. Si hablamos de sanciones, la bonificación del 50% por pagar pronto y sin recurrir ha ayudado mucho a la perversión del sistema. En definitiva, salía más a cuenta dejarlo estar, pagar y olvidarse del tema, que gastar en recursos sin garantía de una solución satisfactoria.

En otros casos, la Administración Pública ha jugado con el silencio administrativo negativo. Si el administrado optaba por recurrir el acto presunto, ya habría tiempo de enarbolar la bandera blanca y allanarse antes de contestar a la demanda, y sin tener que apechugar con las costas.

 

¿Cuál era el estado de la cuestión en materia de costas por allanamiento en la jurisdicción contencioso-administrativa?

 

Decíamos que la Administración demandada puede allanarse después de contestada la demanda, y eso conlleva condena en costas. Pero también es posible que se allane antes de contestar a la demanda.

Para la jurisdicción contencioso-administrativa, la LJCA establece el criterio objetivo del vencimiento (arts. 75 y 139), pero no señala nada específico para el supuesto de allanamiento antes de que se conteste a la demanda. El problema es que la LEC sí lo prevé en su art. 395 para la jurisdicción civil; y esta Ley es supletoria de aquella. Los Tribunales se han venido oscilando entre estas dos opciones:

a) Considerar que la LJCA estaba incompleta y que debíamos acudir al art. 395 LEC (supletorio), que determina la no condena en costas.

b) Entender que la LJCA es una norma completa, por lo que no hay que acudir a la LEC. El art. 139 LJCA conlleva la condena por allanamiento antes de contestar. Subyace la idea de que en los pleitos entre particulares la demanda es “sorpresiva” y cabe allanarse sin más consecuencias antes de contestarla; pero en el caso de la Administración, ésta ha tenido tiempo de sobra (en la vía administrativa) para retractarse antes de llegar a este punto.

La STS de 29 de junio de 2015 (Rec. 404/2014) parecía decantarse por la primera opción, favorable a la Administración, pero no había jurisprudencia propiamente dicha (es decir, vinculante).

 

Nueva doctrina del Tribunal Supremo

 

En estas nos encontrábamos cuando llega el Pleno del Tribunal Supremo, en Sentencia de 17 de julio de 2019 (Rec. 6511/2017), y se decanta por la segunda teoría. Dice sobre el art. 139 LJCA:

“… la regla objetiva del vencimiento es la que deriva de lo dispuesto en ese nuevo artículo, y, por consiguiente, resulta procedente la imposición de costas, salvo criterio subjetivo del juzgador, quien habrá de atender a las circunstancias concurrentes en cada caso y quien, igualmente podrá también acudir al apartado 4 del artículo 139 LJCA y antes en el apartado 3 en moderación del criterio objetivo”.

Es decir, si la Administración se allana, aunque sea antes de contestar a la demanda, pagará las costas. La intención es la de poner coto a la actuación manifiestamente abusiva de Administración demandada, de modo que, “si pierde, paga”, por más que se bata en retirada cuando las ve venir.

 

No es oro todo lo que reluce

 

Aún así, ojo porque no las llevamos todas consigo y la Administración puede evitar las costas por allanamiento. El Tribunal puede moderar las costas, e incluso no imponerlas, en función de las circunstancias del caso. Por ejemplo, si aprecia serias dudas de hecho o de derecho en el caso. Esto ha pasado, por ejemplo, en el caso de las comprobaciones de valor a efectos del ITP o el IS a través del método por coeficientes. El TS declaró que este método por sí solo no servía a ese fin (Sentencia de 26-02-2018). Los que se vieron arrastrados al recurso (si no lo hacían el acto devenía firme) incurrieron en gastos que no han visto resarcidos por una condena en costas a la Administración.

Pero es que, aún cabe más. Todavía es posible que la Administración se salga por la tangente en casos de recurso contra actos presuntos por silencio administrativo. Puede dictarse resolución administrativa estimatoria a favor del administrado estando pendiente el pleito, y ello conlleva que el demandante tenga que desistir. Esto, que es un ”allanamiento encubierto”, se trata como ”satisfacción extraprocesal”, y la jurisprudencia imperante es partidaria de la moderación de las costas a imponer en función de las concretas circunstancias del caso. Así, la STS de 22 de mayor de 2018, Rec. 54/2017:

«… el artículo 139.1 LJCA no impone necesariamente la condena al pago de las costas procesales en los supuestos de terminación del procedimiento por satisfacción extraprocesal… queda remitida al criterio subjetivo del juzgador en la instancia, que habrá de tomar en consideración las circunstancias concurrentes en cada caso”.

En fin, que si la Administración sigue jugando a esto, saldrá condenada al pago de las costas. Pero no en todos los casos. Todavía queda margen para que la Administración salga relativamente indemne.

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